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论行政管理道德建设
更新时间:2021-09-12

  伦理道德是人类社会生活中的一种特殊的意识形态和行为规范。何谓伦理?《说文解字》中的注释说“伦,辈也”。《辞源》中的注释是“伦,同辈,同类;道理,次序”。“伦理”一词的本义是表示处理家庭、家族、宗族等血缘群体中的人伦关系所应遵守的原则,是人们共同生活及其行为的准则和规范。

  何谓道德?“道”字的本义是路,古人以“道”表示事物发展变化的规则、规律,做人做事的道理和规矩。孔子说“朝闻道,夕死可矣”,就是这一含义。“德”字的本义是“得”,宋代理学家朱熹在《四书集注》中注为:“德者,得也。得其道于心而不失之谓也”。两字合成“道德”一词,表示人们共同生活及其行为的准则、规范,含有真理、原则、规律等多重含义。

  伦理学是研究道德的科学,道德是伦理学研究的对象,二者关系密切,常以“伦理道德”一词连用。

  道德是社会经济关系在社会意识形态方面的反映,在社会生活中体现为一种无形的力量,具有独特的作用机理和表现形式,其社会功能一般归纳为五个方面:

  一是认识功能。道德引导人们认识自己对家庭、他人、社会、国家应负的责任和义务;教导人们正确认识社会道德生活的规律和原则,选择人生道路与生活方式。

  二是调节功能。道德是社会矛盾的调节器,人在社会生活中通过社会舆论、风俗习惯、内心信念等方面的善恶标准来调节、指导和纠正人际利益与行为,促进社会和谐。

  三是教育功能。道德可培养人的良好道德意识、道德品质和道德行为,树立正确的义务、荣誉、正义和幸福的人生观,努力成为道德纯洁、理想高尚的人。

  四是评价功能。道德是人们用以评价和把握现实的一种依据,它通过对社会现象的“善”与“恶” 判断,形成巨大的社会力量和人们内在的意志力量。

  五是平衡功能。在平衡人与自然的关系上,道德以对子孙后代负责、从社会的全局利益着眼的态度来合理开发自然资源,维持生态平衡,和谐人与自然的关系。

  就特征而言,道德具有一般社会意识形态的阶级性、民族性、时代性等特征,也有道德自身的特征:它有特殊的规范性——通过一系列行为规范为人们指出善与恶的区分标准,以内化的良心促使人们去恶向善。它有广泛的社会性——人类社会的各个历史阶段和社会生活的各个领域,无论是物质生活领域,还是精神生活领域,都有道德在发挥作用。它有相对的稳定性——同为社会意识形态,与政治、文艺、宗教相比,道德变化相对较慢,我国已推翻封建制度近百年,但仍有封建道德残余遗留至今。

  作为社会准则,道德也有三个特点:一是以善恶为判断标准;二是以社会舆论、内心信念来维系;三是道德文化和道德观念在不同的时代会发生变化。

  行政管理具备一般管理所必备的要素和特性,但行政管理职业与一般职业 (包括普通的私人性管理职业)有着根本的不同之处,主要表现在以下三个方面。

  首先,行政管理的职业主体是政府行政人员。公务员制度建立以后,一般公务员的选拔都采取公开考试、严格考察、平等竞争、择优录取的办法,这一程序表明:只有经过考试选拔录用的人员才有从事行政管理职业的资格。

  其次,行政管理职业的职业属性是公职。《中华人民共和国公务员法》明确规定了公务员的职位分类制度、职务和级别,要求“各机关依照确定的职能、规格、编制限额、职数以及结构比例,设置本机关公务员的具体职位,并确定各职位的工作职责和任职资格条件”。显然,行政管理职业具有国家属性,属于公共性职业而非私人性职业。

  再次,行政管理的职业活动是公务活动,其目标是追求公共利益的最优。政府行政人员的行政管理活动代表国家对国家事务和社会事务进行有效管理,依靠权力和法律行使工商、税收、金融、监察、检查、监管等各种管理活动。行政管理人员履行国家公务,具备公共性特点,不能带有个人目的和私利考虑,必须为国家和社会公共利益追求最优。行政人员应当得到个人生活的合理报酬,但行政人员无论在何等程度上掌握公共权力,都不应以权力为行政人员谋取合理报酬之外的收益,必须严格遵守行政道德。

  何谓行政道德?简而言之,国家行政工作人员在行使公共权力、管理公共事务、提供公共服务的过程中所遵循的道德原则与规范,即为行政道德。行政道德也是一种管理道德,它在实际应用时通过对组织资源和组织成员进行计划、组织、领导和控制,使工作效果和效率达到道德目标,使整体道德品质达到社会与经济进步所要求的程度和进度,形成高质高效的道德文化、提升管理中的行政权威和社会形象。

  一是行政道德的含义。道德是一定社会调节人与人之间以及个人与社会之间关系的行为准则和规范的总称。按其层次,可以分为个人私德、社会公德、职业道德、社会主义道德等类别,其中职业道德是指与人们的职业活动紧密联系并具有自身职业特征的道德准则和规范。行政道德是职业道德的一种,专指政府行政工作人员,在行使公共权力、管理公共事务、提供公共服务的过程中所必须遵循的行为规范。

  二是行政道德的特征。行政管理职业的特殊性决定了行政道德所具有的特征,包括鲜明的政治性、一定的强制性和高层次的示范性等“三性”。“鲜明的政治性”要求行政工作人员在行使国家行政权力、执行国家公务中,应服从国家意志、维护国家和人民的利益,体现出行政道德的政治本质。“一定的强制性”是指道德依靠社会舆论、内心信念、传统习惯的力量来约束社会人的行为。非强制性是一般道德的共性,但行政道德是一种政治道德,来源于国家制定的有关法律、法规、政策、制度和纪律,具有法律效力和行政效力,必须有一定的强制性来保证社会遵守。“高层次的示范性”在于行政管理工作具有涉及范围广、社会地位高、工作重要性突出等特点,国家行政工作人员的职业道德,代表职业道德的较高层次,体现着职业道德的发展方向,起着高层次的示范作用,直接影响整个社会道德的优劣。

  三是行政道德的功能。行政道德在行政管理体系中所体现的功能主要有五点,包括:通过对行政管理工作分清是非、树立榜样,为行政人员的行为以及社会道德起到导向作用;通过行政道德榜样为行政人员的人格完善和道德水平发展起到激励作用;通过以善恶标准评判和规范行政管理行为起到规范作用;通过对不符合行政道德的行为进行劝阻或示范而使人们“择善而从”,起到调节作用;通过对那些行为已偏离或超越行政道德规范但尚未触犯法律的行政人员进行批评教育,起到促进转化的控制作用。

  四是行政道德对行政机关工作人员要求的原则和工作规范。其中原则包括:为人民服务的原则、人

  本主义原则、集体主义原则和社会公正原则等等。这些体现平等、公正、效率、和谐的道德原则决定了行政道德的规范,具体包括自觉接受党的领导,忠于祖国、忠于人民,执行法律、严守纪律,正直廉洁、克己奉公,务实求新、开拓进取,努力学习、戒骄戒躁等六项要求。

  行政道德在确保行政管理职能得到合法有效履行、维持良好的行政内部关系与公共关系、促成良好社会风气形成等方面都发挥着不可替代的作用。但另一方面,我们也应看到:改革开放以来,随着社会结构、社会运行机制、社会体制、社会观念等方方面面的转型变迁,行政道德失范的现象已经显著呈现。

  上海电大松江分校的白俊路在网络“行政管理专业主页”上发表的“行政道德失范的‘动静状态’与‘三色层次’”一文中指出:社会转型往往伴随有社会道德失范现象,现阶段我国正处于急剧变迁时的“失范期”与“阵痛期”,各种失范现象愈来愈普遍,呈现加速扩散蔓延的趋势。社会道德失范涉及的领域不断扩大,失范的形式日趋多样化。诸如经济领域的假冒伪劣、弄虚作假、短斤少两、经济诈谝、虚假广告、商业贿赂、不正当竞争等行为;政治领域的行贿受贿、贪污腐败、滥用职权、以权谋私、公共权力异化等行为;思想、文化领域的公私观念颠倒、义利观念错位等行为;知识领域的抄袭、剽窃、盗版、侵犯知识产权等行为,都是社会道德失范的具体体现。从静态来看,我国行政道德失范既有规范体系本身呈现出的混乱状态,包括指导规范的价值理念有偏差、规范的内在质量不高、不符合社会公平公正的原则;地方政府为了片面提高政府行政效率,为完成特定的事情与任务制定的“土政策”,具有地方性、临时性、具体性,与国家的法律法规不相符合;行政规范之间相互抵触导致漏洞空隙凸显,等等。

  从“动态”来看,政府机构及其行政人员的行为失范表现包括行政垄断、虚假信息与欺骗手法、部门保护主义和地方保护主义、“先上车后买票”等等。在公共行政人员的个体行政道德失范方面,基层干部主要表现出贪污、收受贿赂、公款吃喝、乱收费、私分公物公款、侵占他人利益等等。中层干部主要表现为利用权力支持配偶、子女、身边工作人员以权经商、违法经商、违规插手建筑工程招标投标、干预经营性土地使用权出让、为房地产开发和经营服务,为私营企业主贷款、为违法经营者提供保护等等,获取金钱与财富的高额回报。高层干部的主要表现,除了以权力为子女、亲属与工作人员经商、批项目、报贷款外,突出的是提拔干部、支持和保护私营企业主的违法行为等等。作者按违法程度将行政道德失范行为划分为三种。第一种是较为轻微的“白色失范”,是认识上的失范,理念上的失范。第二种是行政实践中丧失责任的失范,违背行政职业规范,是违纪、行政不作为、公私不分的“道德屏障状态”和获取名声的失德行为,是一种“灰色失范”。第三种则是严重的腐败行为,触及法律,构成违法,这种失范最严重,被称为“黑色失范”。

  当前行政道德失范趋势如何?作者何增科在2009年06月08日的人民网上发表“中国转型期腐败和反腐败问题”一文,以表格列出1978~2001年间我国各级纪检监察机关和检察机关查处的贪污贿赂类违法犯罪案件的数量、涉案人员、挽回损失等数据,证明在过去21年间的各项数据均呈迅速增长态势:全国各级检察机关1978~1982年间查处贪污贿赂等腐败案件总数为98,225件,而1983~1987年间则增至15.5万件,1988~1992年增至214,318件,1993~1997年间增至387,352件(而这时贪污贿赂挪用公款等腐败案件的立案标准均已提高),1998~2001年间高达155,026件。21年间查处的贪腐案件平均每年以20%以上的速度增长。另据最高人民检察院历年工作报告的统计,自1988年至2007年的近20年内,有74宗权力腐败案件涉及包括中央政治局委员和全国人大副委员长在内的国家和省部级官员,近2000名地厅级干部被查处,近50000名县处级干部被卷入腐败案。

  现实留给我们的是沉痛的反思,纠正和反省现状还得靠我们中国人的自身力量。面对当前行政道德失范,如何加强行政道德建设,各方面的提出了一些建议和意见,以下介绍几个方向。

  一是下决心构建现代行政道德体系。当前除了加速查处道德失范所暴露出的贪腐要案以效亡羊补牢之外,必须努力构建行政道德体系,包括国家行政公务人员的行政道德修养与规范、包括国家行政公务人员廉洁奉公、勤政为民、艰苦朴素等现实道德表率、包括各级行政管理工作中依法行政、科学行政、协调行政、实事求是、热情待人等道德面貌。以此为行政道德划出禁区红线。

  二是针对权力腐败的特征采取对策。中共中央党校哲学部教授、博导靳凤林最近在人民论坛上分析我国社会转型期权力腐败的主要成因、常见类型、复杂手段、严重后果、治理路径、关键环节六个方面现状,提出制度转型是权力腐败现象泛滥的主要诱因、权力腐败类型与规模正不断扩大、权力腐败手段日趋隐蔽化、权力腐败后果的严重性日渐加深、权力腐败的治理路径不断拓宽等内容,结论提出:加快政治体制改革已经成为反腐倡廉的关键环节。

  三是开展行政道德文化建设。首先要加强社会道德的全面教育,从城市到农村都要讲究长期性、针对性和法规性。德育要从儿童抓起,领导带头、以点带面、全面部署实施。其次要组织力量、发动群众、先急后缓、扎实落实道德规范。对行政公务人员廉洁奉公、勤政为民、艰苦朴素等行政道德模范要宣传表扬,对切合实际、踏实有效、群众喜闻乐见的各种行政规范要宣传推广,促进干部群众中形成习惯。再次要完善道德的社会监督机制,为履行职责、保护干部,要坚持公平、公正、公开的原则,办事程序中要实行公民旁听、接受行政监察和行政复议,审判要实行回避制度等等,发挥社会监督的道德作用。

  我们相信,有党中央的正确领导、人民群众的热情支持,我国行政道德建设一定能迅速迈向正确轨道,中国特色的社会主义道路一定能成功!

  1.苏建永,樊传明,吴兆方主编:《思想道德修养与法律基础》北京市:经济科学出版社 2010

  2.刘德章主编:《公务员公共管理核心课程读本》国家行政学院出版社 2006